关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）



国家安全生产监督管理总局办公厅


国家安全监管总局办公厅关于印发2010年安全生产应急管理重点工作安排的通知

安监总厅应急〔2010〕31号



各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察机构，有关中央企业：

按照国家安全监管总局2010年总体工作部署和要求，制定了《2010年安全生产应急管理重点工作安排》，现印发给你们，请结合实际，认真抓好落实。

国家安全生产监督管理总局办公厅

二○一○年三月九日

2010年安全生产应急管理重点工作安排

2010年安全生产应急管理工作的总体要求是：以科学发展观为统领，坚持安全发展的指导原则和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，按照党中央、国务院关于继续深入开展“安全生产年”活动的总体工作部署以及国家安全监管总局重点工作安排，以贯彻落实深化安全生产“三项行动”和“三项建设”各项工作措施为重点，进一步完善体系、强化建设、强基固本、提升能力，努力推动安全生产应急管理、应急救援能力上台阶、上水平，为有效防范和坚决遏制重特大事故，继续降低事故总量和伤亡人数，实现安全生产形势持续稳定好转作出更大的贡献。

一、加强安全生产应急救援队伍体系建设

1. 认真贯彻落实中央领导同志关于加强应急能力建设的指示精神，加快推进矿山、油气田、危险化学品等国家级应急救援基地和各地骨干应急救援队伍建设。将矿山医疗救护纳入各级医疗卫生应急救援体系，完善矿山医疗救护三级网络。

2. 进一步整合各方面的抢险救援力量，探索在依托现有大型企业救援队伍的基础上，建立国家安全生产专业救援队伍的试点。

3.研究制定工矿商贸企业应急救援队伍建设标准，推动各类企业依法建立专兼职安全生产应急救援队伍。没有专职救援队伍的企业须与相邻专职救援队伍签订救援服务协议。

4.认真贯彻落实《国家安全监管总局关于加强基层安全生产应急队伍建设的意见》（安监总应急〔2010〕13号），大力推动基层安全生产应急救援队伍建设，通过示范项目引导和推动基层安全生产应急救援队伍建设，支持和引导民间组织、社会力量参加安全生产应急救援。

5.研究制定“十二五”期间各级安全生产应急救援体系建设规划，努力将其纳入“十二五”期间各级安全生产规划和经济社会发展规划。

二、加强安全生产应急管理体制机制法制建设

6.以贯彻落实国家“十一五”规划纲要和突发事件应对法为抓手，完善省级安全生产应急管理机构职能，加强省级煤矿救援指挥中心建设，进一步充实力量、理顺关系、提高效率。

7.加大工作力度，努力推动实现所有市（地）和重点县（市、区）建立安全生产应急管理机构的工作目标，推动其他县、社区、乡镇、街道等基层组织落实专人负责安全生产应急管理工作。

8.努力推进中央企业、高危行业大型企业建立安全生产应急管理机构，推动中小型企业落实专人负责安全生产应急管理工作。

9.进一步健全安全生产应急管理综合监管与专业监管、综合协调指挥与专业协调指挥之间的工作机制，建立和完善各级安全生产应急救援联络员会议制度，建立健全区域性专业救援队伍间的应急联动和信息共享工作机制。

10.加快推进《安全生产应急管理条例》的出台和配套规章的制定工作，促进安全生产应急管理地方性法规的建立完善，加强安全生产应急管理部门规章和相关标准的制定工作，不断完善应急管理法规标准体系。大力开展突发事件应对法、安全生产法等相关法律法规规章的宣传教育，普及法规知识，增强法制意识，加强执法检查，依法推进应急管理工作。

11.积极研究制定相关政策措施，加快解决救援费用补偿、队伍建设投入、运行费用，以及救援队员工伤保险、伤残抚恤等制约安全生产应急管理的突出问题。

12.研究制定安全生产应急救援表彰奖励办法，对在应急救援工作中作出突出贡献的单位和个人进行表彰奖励。

三、依靠科技进步，提高应急技术装备水平

13.加快各级安全生产应急平台建设，尽快实现安全监管监察系统应急平台的互联互通以及与有关部门、地方应急平台的互联互通。

14.督促引导地方和企业加大应急投入，加强安全生产应急救援基础设施建设和应急装备建设，加大对国家级应急救援基地和地方骨干应急救援队伍的扶持力度，支持其配备处置重特大复杂事故的高、精、尖设备，提高整体装备水平并加强相关应急物资储备。

15.鼓励和支持科研单位、高等院校与企业加强合作，联合研发应急救援新技术、新装备，建立应急产业基地。搞好先进适用技术、装备的推广和应用，在化工企业推行重大危险源自动监控技术，在煤矿推广井下救生舱等避险设施，努力提高应急救援科技含量。在危险化学品重大危险源监控方面，建设有示范引领作用的项目。

16.建立健全安全生产应急专家队伍，为应急管理和救援决策提供技术支持。

四、做好事故防范和事故现场救援指导协调工作

17.建立健全事故信息和预警信息接报处置程序，加强应急值守，搞好应急处置工作。充分发挥安全生产应急管理机构处置事故参谋部和智囊团的作用，根据事故情况及时派员深入事故现场，做到协调到位、指导到位、履职到位。

18.深化安全监管部门同有关部门的联系与协作，完善工作机制，做好因自然灾害引发事故灾难的预警、预防和联合应对工作。

19.加强重大危险源监管工作，进一步建立完善重大危险源监督管理相关规章、标准，监督有重大危险源的企业加强监控工作。做好重大危险源普查、登记和监管工作，掌握重大危险源的情况，为事故预防和应急处置提供依据。

20.将各类危险源的监督管理纳入应急平台体系中，提高事故灾难预测预报能力。

21.按照“险时搞救援，平时搞防范”的原则，组织引导各类安全生产应急救援队伍，针对本企业和服务范围内的企业开展预防性安全检查，及时发现各类隐患并配合企业尽快治理消除。

五、进一步强化安全生产应急管理基础工作

22.落实《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全监管总局令第17号），按照“综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的原则，加强重点行业（领域）企业应急预案备案管理工作，进一步完善各级安全生产专项预案、部门预案，引导、推动企业尤其是高危行业企业进一步健全预案体系，积极开展多种形式的应急演练，重点推广仿真模拟和桌面演练，提高应急预案的针对性、可操作性和衔接性。

23.要充分利用和严格执行有关安全生产许可制度对企业应急管理的要求，尤其要对企业应急预案、应急队伍等方面内容进行严格审核，把好发证关。强化对取证企业安全生产应急管理的日常监督监察。

24.建立和完善各类应急资源、专家、队伍、典型案例等应急数据库和重大危险源数据库，为安全生产应急平台体系的有效运行提供支撑和保障。充分掌握和利用社会各类应急资源，使其在应急管理和应急救援中发挥作用。

25.加强应急救援队伍资质管理工作，积极开展队伍建设标准化活动，促进矿山、危险化学品应急救援队伍标准化、规范化建设。

26.强化安全生产应急管理信息报送、统计分析、事故救援总结评估、典型案例分析研究等应急管理基础工作，不断提高应急管理和应急救援工作科学化水平。

27.各级安全生产应急管理机构要进一步建立和完善各项制度，加强对制度执行情况的监督检查，依靠制度保障思想政治建设、业务建设、作风建设和党风廉政建设，推进应急管理工作科学化、程序化、规范化。

六、加强安全生产应急宣教培训工作

28.利用各种媒体、载体，面向全社会大力开展安全生产应急管理宣传教育，普及应急知识、提高应急意识和技能。

29.加大培训力度，推进应急管理培训工作。将应急管理作为各类安全培训的重要内容，加强对相关的领导干部、安全监管人员和企业负责人、安全管理人员以及广大从业人员的应急知识和技能培训。将应急管理培训纳入安全生产培训总体计划，统一布置、统一要求。

30.全面总结推广广东省加强安全生产应急管理工作的经验，及时总结推广各地区、各有关部门和企业安全生产应急管理典型经验，以点带面推动安全生产应急管理工作的深入开展。

31.加强安全生产应急管理和救援队伍的理论武装和思想政治工作，全面提高各级各类安全生产应急管理人员、应急救援人员的思想政治素质。

32.组织安全生产应急管理机构定期进行业务知识讲座和交流，促进业务学习的不断加强，努力提高应急管理人员的履职能力；支持和鼓励应急管理人员深入基层、深入事故现场，深入开展调查研究，在实践中锻炼和成长。