“聚众”和“贫穷”
　　　　　　　　　——略论禁止传销法律的缺陷及补救措施

　　　　　　　　　　　　　　　作者：王晴
　　　
　　据3月1日《扬子晚报》报道，宿迁上百传销者猖狂围攻执法人员。2006年2月28日下午，宿迁发生上百名涉嫌传销人员围堵工商局、将工商执法人员和前来维持秩序的民警打伤事件，有3名民警以及10多名工商人员被打伤，其中两名工商人员伤势严重，另有一名群众也被这伙人打得左眼近乎失明。笔者也曾听闻多起工商执法人员在查处传销的现场被参与传销的群众阻挠，传销人员互相掩护下转移传销产品、隐匿或毁灭证据的实例发生。为什么传销不能得到有效的制止，甚至受害群众对禁止和查处传销的执法行为不予理解和支持，反而阻挠和反抗呢？前一个问题，需要从经济和文化多方面角度综合考虑，后一个问题则可以直接关联到查处传销的立法和执法的一些法律缺陷。引起我们对于执法正当性价值方面的深思。
　　传销被定为非法性质。为什么？政治原因居多，在我国人口和就业压力下传销在多层直销意义上的经营方式当然具有严重的危害性，但传销发展到目前这样通过利诱和威胁对下线人员的财产控制和人身自由限制的严重危害后果，已经不是单纯的市场利益分配不合法问题，传销所侵害的客体是复杂客体，既包括了公民个人的财产权利，更严重的是已经构成了对人身自由等人身权利的侵害，并且通过这种财产和人身权利的双重加害行为诱发和导致对社会管理秩序的严重的破坏。因此说，从法律调整的关系坐标对应执法主体的职能来看，让工商部门去查传销，就好比让工商部门去查非法拘禁一样其结果一定是隔靴挠痒，职能和手段所限不可能达到有效治理的效果。容易产生执法无效和执法冲突，经常引发本文开头转述类似事件发生。为了理清查禁传销的执法体制，让我们先来考察分析一下从事传销人员的构成吧，从事传销活动的一般人员的构成具有三个特点：首先是“贫穷”，穷到向亲戚友朋下手的程度，大部分被威胁和利诱参加传销的人员来自下岗和待业者——统称为失业人群；其次是“愚昧”，即蠢到只顾眼前利益，明知是泥坑，但也要饮“泥”解渴往进去跳的结果；最后是“缺德”——缺乏社会公德意识。即传销加入者一般只顾及和关心个人在传销组织中上下线级别地位所取得的分配和待遇，完全不顾及和无暇顾忌社会公德问题，产生了适用收买政策和等级剥削制度激励传销组织及其成员自发维护运营其秩序和“聚众”的“小社会”体系的类似机制；然而，所有这些都是被我们现实社会所司空见惯并非政治敏感所需急迫治理的。之所以要急则治标的理由关键在传销是一种“聚众”行为，尤其是和“贫穷”联系相关的“聚众”行为，在我国必然遭到禁止。有例证中国刑法中有许多对“聚众”的治罪罪名，如果革命的成功经验就是把“贫穷”和“聚众”二者结合起来重新聚敛和分配社会财富的过程，为了防止重复发生这种并不创造社会财富而仅仅对财富重新分配的行为，以及这种行为对现存社会秩序和生产力的冲击和破坏，那么国务院从政治角度将传销定性为非法性质予以取缔。专门以立法明令禁止！既然传销被定性为非法，那么并不存在规范的市场行为或不规范的市场行为的问题。它已经从市场行为中被剔除出去，被宣告为非法行为和否定其市场经营行为的性质。而法律对非法行为的定性主要看其社会危害性特征。由上可知传销的社会危害性在于妨害了社会管理秩序，损害公民个人利益和社会的公共利益。且具急剧妨害社会管理秩序的现实的危机和紧迫性。因此它属于治安法和刑法调整的对象，而不应属于市场行为法调整。

　　维护社会管理公共秩序哪怕是强化政治统治力从来就是公法公开的正当的职能和目的所在，所以既然是法律命令禁止的行为而非限制行为，既然是一种非法行为而非违法意义上的行为，就应当采取与明令禁止相适应的公开的执法目的、更为直接有力的执法手段和严厉的执法态度等较为完整的执法形式。也就是说要按照治安管理处罚法刑法规定的非法经营罪以及刑事诉讼法公开地查纠和追诉传销组织者、策划者的责任。对首恶者公开有力打击和治罪。而对于一般的参加者和协从人员实行解救和赔偿，要解救和教育群众，绝不能惩处群众。行为的社会危害性应当与执法手段强有力相对应，有针对性地名正言顺地禁止和查处传销非法行为。

　　在很早就存在的传销行政处罚案例中，取缔和查处传销的结果往往是参加者均受到程度不同的没收和罚款处理。但受害人的损失，行政执法者并没有主持由传销组织者给予赔偿。事实上，对于“贫穷”和“聚众”的大多数参加传销的群众来说，他们无法分别被上线提成的金钱和被行政执法部门罚没的金钱二者有什么区别，甚至提成是以合同的自愿形式掩盖的掠夺，而被工商部门查处对其损失究竟有何补偿和救济？群众无法区分清楚，办案人员除了惩罚也确实没有对受害人的损失主持民事赔偿。这样的行政执法只为驱散“聚众”而不为解决“贫穷”者的现实利益和损失考虑，缺乏正义和正当性价值，因此查处传销的行政执法行为得不到群众的理解和支持，甚至反而得到抵触行为。惩处群众就是用政治方法直接解决经济问题，为了政治目的而单纯以行政处罚的手段对受害者施行惩罚反而会激化社会矛盾；而把传销当作行政执法部门的市场监督对象，交由工商部门来管辖，难免行政执法部门追究行政责任和罚款的泛泛化，使受害的群众的民事损害得不到赔偿，反而在传销组织者和上层的分配行为完成后国家行政机关变相参与第二次对传销战利品的分配——罚款，使受害群众伤口上撒盐。这必然导致群众的不相应、误解和不配合甚至反抗。

　　禁止传销的法律立法基于政治目的急功近利欠缺人性关爱；处罚对象的泛化和对受害人损失的漠视以及对传销侵犯人身权管辖权定位的错误。此三项共同构置了目前查处传销行为的执法现状。总结以上分析的法律缺陷，笔者提出如下针对解决办法：
　　第一、明确定性传销为妨碍社会管理秩序的行为，而不是市场行为。设定治安管辖和刑事管辖的专一管辖权，公开以治安管理和刑事调整。
　　第二、行政执法和刑事处罚实行首恶者惩、协从者教育和解救，孤立和打击组织传销的首要分子；
　　第三，行政执法程序和刑事诉讼程序中通过立法规定行政裁决民事赔偿和刑事附带民事审判。要求对参与传销的受害群众的损害同时赔偿，必须附带追究民事赔偿责任。
　　尤其在查处传销的行政执法活动中，对受害人的民事权利的保护必须附带于行政程序完成并视为执法者必须履行的特殊的完整的义务。在刑事诉讼中侦查机关或检察机关应从公共利益角度支持受害人提出附带的民事赔偿请求。只有这样才能分化瓦解传销的违法群体，争取群众支持，避免罚款或罚金加剧受害者的“贫穷”，现实保护群众的利益。争取社会和群众最大化的理解和支持。

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安徽省人民政府


安徽省关于违反建筑市场管理法律法规行政处分规定（试行）
安徽省人民政府



1998年12月27日省人民政府第21次常务会议通过


第一条 为了维护建筑市场秩序，保障建筑业健康发展，推进廉政建设，依据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国建筑法》、《安徽省建筑市场管理条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本省国家行政机关的国家公务员和本省国家行政机关任命的其他人员，违反建筑市场管理法律、法规的规定，应当给予行政处分的，适用本规定。
第三条 行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
第四条 按本规定对国家公务员和国家行政机关任命的人员给予行政处分的，由主管行政机关或者行政监察机关依法决定。
第五条 负责颁发建筑工程施工许可证的部门及其工作人员，对不符合施工条件的建筑工程颁发施工许可证的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告至撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第六条 对不具备相应资质等级条件的从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位颁发该等级资质证书的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告至撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第七条 在建筑工程的发包与承包中索贿、受贿、行贿的，给予直接责任人员记大过至开除处分。
第八条 将应当招标的建筑工程直接发包的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告至记大过处分；造成严重后果的，给予降级至开除处分。
第九条 将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位的，给予责任人员记过至撤职处分。
第十条 在建筑工程招标投标过程中串通投标或者泄露标底的，给予责任人员记过至降级处分；情节严重的，给予撤职至开除处分。
第十一条 政府及其所属部门滥用行政权力，限定发包单位将招标发包的建筑工程发包给指定的单位承包的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告至撤职处分。
第十二条 违反法律、法规和建筑工程质量、安全标准，降低工程质量的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员记过至开除处分。
第十三条 负责建筑工程质量监督检查或竣工验收的部门及其工作人员对不合格的建筑工程出具质量合格文件或者按合格工程验收的，给予责任人员记过至撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
第十四条 有本规定第五条、第六条、第七条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 有下列情形之一的，应当从重或者加重处分：
（一）阻挠、抗拒行政执法人员依法监督、检查的；
（二）拒不纠正错误或者有数种违法行为的；
（三）对行政执法人员或者检举、揭发的单位和人员打击报复的。
第十六条 有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处分：
（一）主动纠正违法行为的；
（二）在规定的期限内纠正违法行为，减轻损害的；
（三）检举、揭发其他单位或人员违反建筑市场管理法律、法规行为，查证属实的。
第十七条 建筑市场管理部门在查处违反建筑市场管理法律、法规案件中，认为对有关责任人员依法应当给予行政处分的，可以向行政监察机关或者有权处理的机关提出建议。
第十八条 被处分人对行政处分决定不服的，可依法向作出处分决定的机关或者行政监察机关提出申诉。
第十九条 本规定适用中的具体问题，由省监察厅、省建设厅解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。



1999年1月5日