天津市人大常委会


天津市人民代表大会常务委员会关于修改《天津市城市排水和再生水利用管理条例》的决定（草案）

　　（2005年7月19日天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）

天津市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议决定，对《天津市城市排水和再生水利用管理条例》作如下修改：
一、第十三条修改为：“城市排水规划确定的排水河、坑塘的排水和安全度汛功能，任何单位和个人不得改变。”
二、第十七条第一款修改为：“新建的排水管道与公共排水设施连接前，建设单位应当持有关资料到公共排水设施管理单位协商办理连接事宜。”
三、第二十二条修改为：“排水管理部门应当在受理申请后进行排水监测。对符合排放水质标准的，在法定期限内核发排水许可证；轻微超标经治理能够达到排放水质标准的，核发有效期为一年的排水许可证，限期治理。对严重超标不能达到排放水质标准的，不予核发排水许可证。
“建设工程施工临时排水的，建设单位应当到排水管理部门办理施工临时排水申请。”
四、第二十三条修改为：“取得排水许可证的排水户，必须按照许可内容排放污水。”
五、第三十条修改为：“城市污水集中处理单位应当保证污水处理设施正常运行，不得排放未经处理的污水。
“城市污水集中处理单位处理后的水质，应当符合国家和本市规定的污水处理排放标准。
“因污水处理设施（设备）改造、维修、更新或者污水处理工艺重大调整，需要减量运行或者停止运行的，城市污水集中处理单位应当向排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
“因紧急情况造成城市污水集中处理单位减量运行或者停止运行的，城市污水集中处理单位应当即时向排水管理部门报告并采取相应措施，尽快恢复污水处理设施正常运行。”
六、第三十五条修改为：“在再生水供水区域内再生水水质符合用水标准，有下列情形之一的，应当使用再生水：
“（一）城市绿化、冲厕、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工等城市杂用水；
“（二）冷却用水、洗涤用水、锅炉用水、工艺用水、产品用水等工业生产用水；
“（三）观赏性景观的环境用水、湿地用水等环境用水。
“农、林、牧、渔业用水，应当优先使用再生水。
“再生水用户应当按照规定交纳再生水水费。
“对有本条第一款规定情形的，市节约用水办公室在核定用水计划指标时，应当核定使用再生水。”
七、第四十六条修改为：“在排水河防护范围内，新建或者改建专用码头、护岸、道路、桥涵、泵站、排灌口、栈桥，埋设和架设各种管线，占用路堤一体道路建设的，建设单位应当持申请书、建设工程规划许可证及附件、建设工程施工设计图等相关资料到排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。”
八、第四十七条修改为：“因施工需要临时占用排水河堤防、闸涵、闸桥的，建设单位应当向排水管理部门提出申请，在不影响防汛和排水设施运行、养护、维修的情况下，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
“施工临时占用排水河堤防、闸涵、闸桥的，应当给予适当补偿，临时占用时间不得超过六个月，防汛需要时，应当立即拆除。”
九、第四十八条修改为：“建设工程需要改动或者迁移城市排水和再生水利用设施造成改变排水规划条件的，建设单位应当持申请书、建设工程规划许可证及附件、建设工程施工设计图等相关资料，到排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
“改动或者迁移城市排水和再生水利用设施的费用由建设单位支付。”
十、第五十条修改为：“违反本条例第十四条、第十七条第一款、第二十二条第二款规定，不办理排水规划出路手续、排水工程施工图备案手续,擅自与公共排水设施连接或者擅自施工临时排水的，责令停止违法行为、限期改正，可以并处五千元以上五万元以下罚款；拒不改正的，处一万元以上十万元以下罚款。”
十一、增加一条，作为第五十三条：“违反本条例第三十条第三款、第四款规定，擅自减量运行或者停止运行，因紧急情况造成减量运行或者停止运行未即时向排水管理部门报告的，责令限期改正，并处五千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，处以五万元以上十万元以下罚款。”
十二、增加一条，作为第五十五条：“违反本条例第三十五条第一款、第四款规定，不按照核定使用再生水而使用地下水、地表水、自来水的，由排水管理部门责令改正。”
十三、第五十六条改为第五十八条，第一款修改为：“ 违反本条例第四十五条第一款、第四十六条、第四十七条、第四十八条第一款规定，擅自施工或者占用、改动、迁移排水和再生水利用设施的，责令停止违法行为，限期改正，可以并处一千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。”
本决定自公布之日起施行。
《天津市城市排水和再生水利用管理条例》根据本决定作相应修正，重新公布。



天津市城市排水和再生水利用管理条例

( 2003年9月10日天津市第十四届人民
代表大会常务委员会第五次会议通过
根据2005年7月19日天津市第十四届人民
代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《天
津市人民代表大会常务委员会关于修改〈天津市
城市排水和再生水利用管理条例〉的决定》修正)

第一章　总　则
第一条　为了加强本市城市排水和再生水利用管理，确保城市排水和再生水利用设施完好及正常运行，促进城市污水处理和再生水利用，提高水资源利用率，改善本市水环境质量，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条　本条例适用于本市行政区域内城市排水和再生水利用的规划、建设、管理和经营。
第三条　本条例所称城市排水，是指对城市的产业废水、生活污水（以下统称污水）和雨水的接纳、输送、排放，以及污水的处理。
本条例所称再生水，是指城市污水经二级处理或者深度处理后，达到国家和本市规定相关水质标准的非饮用水。
第四条　城市排水和再生水利用实行统一规划、配套建设和建设、养护、管理并重的原则。
城市污水处理实行集中处理和分散处理相结合的原则。
第五条　市市政行政管理部门是本市城市排水和再生水利用的行政主管部门。
市市政行政管理部门所属的市排水管理部门负责市属城市排水系统的管理工作；区、县排水管理部门负责区、县属城市排水系统的管理工作。
市和区、县排水管理部门按照职责分工负责再生水利用的管理和监督工作。
第六条　本市鼓励以多种投资方式建设、经营城市排水和再生水利用设施，推进城市污水处理和再生水利用的产业化。
第七条　本市鼓励城市排水和再生水利用的科学研究，引进和推广先进技术，采用新工艺、新材料，提高城市排水和再生水利用的现代化水平。
第八条　任何单位和个人都有保护城市排水和再生水利用设施的义务，有权对违反本条例的行为进行制止和举报。
第九条　对在城市排水和再生水利用工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章　规划与建设
第十条　市市政行政管理部门根据本市城市总体规划和国民经济及社会发展计划，会同市规划行政主管部门编制城市排水规划；会同有关部门共同编制再生水利用规划，报市人民政府批准后实施。
市市政行政管理部门负责城市排水规划和再生水利用规划的组织实施和监督管理。
第十一条　编制城市排水规划和建设城市排水设施，应当遵循污水、雨水分流和收集、处理、再生利用并重的原则。
对原有的城市排水设施应当按照城市排水规划要求，加快进行污水、雨水分流改造，提高城市排水能力。
第十二条　在进行城市规划和建设时，应当控制和预留泵站、污水处理设施、再生水利用设施、养护班点、污泥转运站、污泥最终处置设施等城市排水和再生水利用设施的规划用地。
第十三条　城市排水规划确定的排水河、坑塘的排水和安全度汛功能，任何单位和个人不得改变。
第十四条　需要建设城市排水设施的，建设单位应当到排水管理部门办理排水规划出路手续后，方可设计排水工程施工图。排水工程施工图应当符合城市排水规划要求，并在施工前向排水管理部门备案。
第十五条　承担城市排水和再生水利用工程设计、施工和监理的单位，应当具有国家规定的相应资质，严格执行国家和本市的有关规定、规范及标准。
第十六条　新建、改建和扩建项目，建设单位应当按照城市排水规划和污水、雨水分流的要求，同时建设排水设施。需要建设产业废水处理设施的，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
第十七条　新建的排水管道与公共排水设施连接前，建设单位应当持有关资料到公共排水设施管理单位协商办理连接事宜。
单位和个体工商户（以下统称排水户）的排水管道与公共排水设施连接的，应当设置卧泥井；餐饮业的排水口应当设置隔油池；厕所应当设置化粪井。
排水管理部门应当自受理申请之日起十日内作出书面答复。
第十八条　城市排水和再生水利用设施建设，应当接受排水管理部门和市政工程质量监督机构的监督。
纳入公共排水和再生水利用设施管理范围的工程竣工后，建设单位应当向排水管理部门办理交接手续。尚未移交排水管理部门管理的城市排水和再生水利用设施，由建设单位负责维护管理。

第三章　排水水质和水量
第十九条　排水户向城市排水设施排放的污水，应当符合国家和本市规定的污水排入城市排水设施的水质标准。
医疗卫生、生物制品、肉类加工等单位排放的污水，应当按照国家规定进行严格消毒处理，符合国家规定的排放标准后，方可排入城市排水设施。
第二十条　本市对排水户排放产业废水实行排水许可制度。
第二十一条　排放产业废水的排水户，应当向排水管理部门提出排水许可申请，并提交下列资料：
（一）排水平面布置图；
（二）生产产品种类、主要原材料和用水量；
（三）污水排放口位置、口径和排水的水质、水量、水温、水压；
（四）污水处理设施和工艺；
（五）新建、改建、扩建项目与排水有关的扩初设计文件；（六）其他相关的图纸和资料。
第二十二条　排水管理部门应当在受理申请后进行排水监测。对符合排放水质标准的，在法定期限内核发排水许可证；轻微超标经治理能够达到排放水质标准的，核发有效期为一年的排水许可证，限期治理。对严重超标不能达到排放水质标准的，不予核发排水许可证。
建设工程施工临时排水的，建设单位应当到排水管理部门办理施工临时排水申请。
第二十三条　取得排水许可证的排水户，必须按照许可内容排放污水。
第二十四条　在排水许可证有效期内，排水户需要变更排水许可内容的，应当提前申请办理排水许可变更登记。排水管理部门应当在十五日内作出书面答复。情况紧急需要临时变更排水许可内容的，排水户应当及时向排水管理部门报告，并采取相应的防范措施。
第二十五条　排水管理部门的监测机构负责对排水户排入公共排水设施的污水水质、水量进行监测和检查，并建立排水监测档案。
排水管理部门的监测机构及其工作人员应当为被监测、检查的单位保守技术秘密。
第二十六条　排水户应当设置可供采样的监测井，接受排水管理部门的监测和检查，如实反映情况，提供必要资料。
第二十七条　在汛期或者因意外情况造成污水排放量超过公共排水设施排水能力时，排水管理部门可以对排水户采取限制排放量或者调整排放时间的临时措施。排水户必须服从调度，不得强行排水。
城市排水应当服从防洪和抗旱的统一调度。

第四章　城市污水处理
第二十八条　排水户向城市排水设施排放的污水未达到国家和本市规定排放水质标准的，应当按照规范和标准建设污水处理设施，并进行处理。
第二十九条　有污水处理设施的排水户，应当保证污水处理设施正常运行。因特殊情况不能正常运行的，应当及时通知排水管理部门，并在规定期限内恢复正常运行。
第三十条　城市污水集中处理单位应当保证污水处理设施正常运行，不得排放未经处理的污水。
城市污水集中处理单位处理后的水质，应当符合国家和本市规定的污水处理排放标准。
因污水处理设施（设备）改造、维修、更新或者污水处理工艺重大调整，需要减量运行或者停止运行的，城市污水集中处理单位应当向排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
因紧急情况造成城市污水集中处理单位减量运行或者停止运行的，城市污水集中处理单位应当即时向排水管理部门报告并采取相应措施，尽快恢复污水处理设施正常运行。
第三十一条　排水管理部门应当加强对有污水处理设施的排水户和城市污水集中处理单位污水处理情况的监督检查。
第三十二条　在城市公共供水和自建设施供水范围内的用户，以及因建设工程施工临时排水的排水户，应当交纳污水处理费。
收取的污水处理费必须专款专用，不得挪作他用。
污水处理费的征收、管理和使用办法，由市人民政府依照国家有关规定制定。

第五章　再生水利用
第三十三条　在本市城市范围内有下列情形之一的，应当按照再生水利用规划和建设规范、标准，建设再生水利用设施：
（一）建设城市污水集中处理设施；
（二）排水量超过每日二百五十立方米的工业企业或者工业小区；
（三）建筑面积超过二万平方米的宾馆、饭店、公寓、综合性服务楼和高层住宅等建筑；
（四）规划人口在一万人以上的住宅小区；
（五）建筑面积超过三万平方米的机关、非企业单位和综合性文化体育设施。
第三十四条　再生水经营企业应当保证再生水的水质、水压符合国家和本市的相关标准及合同约定。
自建再生水利用设施处理的再生水，应当符合国家和本市规定的规范和标准，保证用水安全。
第三十五条　在再生水供水区域内再生水水质符合用水标准，有下列情形之一的，应当使用再生水：
（一）城市绿化、冲厕、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工等城市杂用水；
（二）冷却用水、洗涤用水、锅炉用水、工艺用水、产品用水等工业生产用水；
（三）观赏性景观的环境用水、湿地用水等环境用水。
农、林、牧、渔业用水，应当优先使用再生水。
再生水用户应当按照规定交纳再生水水费。
对有本条第一款规定情形的，市节约用水办公室在核定用水计划指标时，应当核定使用再生水。
第三十六条　禁止将再生水管道与自来水管道连接。
再生水用户不得改变合同约定的再生水用途。
第三十七条　再生水价格由再生水经营企业提出申请方案，按照规定程序报市物价主管部门核准。

第六章　设施养护维修
第三十八条　城市排水设施的养护维修管理责任，按照下列规定确定：
（一）公共排水设施由排水管理部门委托排水专业单位负责；
（二）自建排水设施由产权单位或者受委托单位负责；
（三）住宅的化粪井及其与住宅相连接的管道，由产权单位或者受委托单位负责；
（四）实行物业管理的住宅小区内的排水设施养护维修管理责任，由市人民政府规定。
第三十九条　公共再生水利用设施的养护维修管理，由再生水经营企业负责。自建再生水利用设施的养护维修管理，由产权单位或者受委托单位负责。
第四十条　养护维修管理责任单位应当按照国家和本市养护维修技术标准，对城市排水和再生水利用设施定期进行养护维修，保障设施的完好和正常运行。
养护维修管理责任单位在发现污水外溢、管道堵塞、设施损坏情况或者接到报告后，应当立即采取疏通、维修或者其他措施，尽快恢复设施正常运行，并及时清洁地面。
第四十一条　排水管理部门应当对养护维修管理责任单位履行养护维修管理责任的情况，进行监督检查。
第四十二条　养护维修管理责任单位在城市排水和再生水利用设施发生故障时，应当立即组织抢修并采取安全防护措施。公安、道路、公用、电力、通讯等有关部门和单位应当积极配合，保证抢修作业的进行。
抢修城市排水和再生水利用设施或者进行特殊维护作业时，养护维修管理责任单位应当根据作业需要向沿线用户通告暂停使用相关设施时间，并在限定的时间内恢复设施正常运行。
沿线用户应当按照通告要求暂停使用相关的排水设施。
第四十三条　用于公共排水和再生水利用设施养护维修的专用车辆和机具，应当设置明显标志。在养护维修作业时，公安交通管理部门应当在行驶路线和时间上提供便利，保证通行。

第七章　设施保护
第四十四条　城市排水设施的防护范围为：
（一）排水干线管道边缘两侧各五米以内；
（二）排水支线管道边缘两侧各一点五米以内；
（三）排水河两岸各十米以内（有河堤的以河堤外坡脚为准，无河堤的以护岸上坡脚为准，既无河堤又无护岸的以天然河岸线为准）。
再生水管道防护范围为管道边缘两侧各二米以内。
第四十五条　在城市排水和再生水管道防护范围内埋设其他管线的，应当征求排水管理部门的意见，并按照城市管线统一规划进行施工。
在城市排水和再生水管道覆盖面上，不得埋设电杆等构筑物或者植树。
第四十六条　在排水河防护范围内，新建或者改建专用码头、护岸、道路、桥涵、泵站、排灌口、栈桥，埋设和架设各种管线，占用路堤一体道路建设的，建设单位应当持申请书、建设工程规划许可证及附件、建设工程施工设计图等相关资料到排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
第四十七条　因施工需要临时占用排水河堤防、闸涵、闸桥的，建设单位应当向排水管理部门提出申请，在不影响防汛和排水设施运行、养护、维修的情况下，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
施工临时占用排水河堤防、闸涵、闸桥的，应当给予适当补偿，临时占用时间不得超过六个月，防汛需要时，应当立即拆除。
第四十八条　建设工程需要改动或者迁移城市排水和再生水利用设施造成改变排水规划条件的，建设单位应当持申请书、建设工程规划许可证及附件、建设工程施工设计图等相关资料，到排水管理部门提出申请，排水管理部门应当在法定期限内作出书面答复。
改动或者迁移城市排水和再生水利用设施的费用由建设单位支付。
第四十九条　禁止下列损害城市排水和再生水利用设施的行为：
（一）占压、堵塞、填埋、损毁、盗窃设施；
（二）在设施防护范围内擅自修建建筑物和构筑物、搭设棚亭、堆放物品和取土、爆破、打桩、设障；
（三）向城市排水设施排放有毒有害、易燃易爆物和抛入明火；
（四）擅自拆除、改动和穿凿设施；
（五）擅自启动闸门、移动井盖；
（六）向城市排水设施倾倒垃圾、粪便和扫入泥沙；
（七）向排水管道加压排水。

第八章　法律责任
第五十条　违反本条例第十四条、第十七条第一款、第二十二条第二款规定，不办理排水规划出路手续、排水工程施工图备案手续,擅自与公共排水设施连接或者擅自施工临时排水的，责令停止违法行为、限期改正，可以并处五千元以上五万元以下罚款；拒不改正的，处一万元以上十万元以下罚款。
第五十一条　违反本条例第十六条、第十七条第二款、第二十六条规定，不按照规定要求建设排水设施的，责令限期补建或者重建，并处补建或者重建价格百分之二十至百分之五十的罚款；逾期不建的，处补建或者重建价格二倍以上五倍以下的罚款。
第五十二条　违反本条例第十九条、第二十条、第二十三条第一款、第二十七条、第四十二条第三款规定，超标排水、未经许可排水、不按照排水许可内容排水或者强行排水的，责令停止违法行为，并处一千元以上一万元以下的罚款；造成严重后果的，处一万元以上十万元以下的罚款，并可吊销排水许可证。
第五十三条　违反本条例第三十条第三款、第四款规定，擅自减量运行或者停止运行，因紧急情况造成减量运行或者停止运行未即时向排水管理部门报告的，责令限期改正，并处五千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，处以五万元以上十万元以下罚款。
第五十四条　违反本条例第三十二条第一款、第三十五条第三款规定，不交纳污水处理费或者再生水水费的，责令限期交纳；逾期不交纳的，参照国家有关规定加收滞纳金。
第五十五条　违反本条例第三十五条第一款、第四款规定，不按照核定使用再生水而使用地下水、地表水、自来水的，由排水管理部门责令改正。
第五十六条　违反本条例第三十四条第一款规定，再生水的水质、水压不符合标准的，责令限期改正，可以并处五千元以上五万元以下的罚款；给用户造成损失的，应当依法承担民事责任。
　　第五十七条　违反本条例第三十六条第一款规定，再生水管道与自来水管道连接的，责令拆除，并处一千元以上五万元以下的罚款；给他人造成损失的，应当依法承担民事责任。
第五十八条　违反本条例第四十五条第一款、第四十六条、第四十七条、第四十八条第一款规定，擅自施工或者占用、改动、迁移排水和再生水利用设施的，责令停止违法行为，限期改正，可以并处一千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。
违反本条例第四十五条第二款规定，在城市排水和再生水管道覆盖面上埋设电杆等构筑物或者植树的，责令限期拆除或者迁移；逾期不拆除或者迁移的，处二千元以下的罚款。
第五十九条　违反本条例第四十九条规定，责令限期改正，并按照下列规定处罚：
（一）违反第（一）项、第（二）项规定，占压、堵塞、填埋、损毁、盗窃设施，在设施防护范围内擅自修建建筑物和构筑物，搭设棚亭，或者取土、爆破、打桩、设障的，处一千元以上三万元以下的罚款；
（二）违反第（三）项、第（四）项、第（七）项规定，向城市排水设施排放有毒有害、易燃易爆物和抛入明火，拆除、改动和穿凿设施，或者向排水管道加压排水的，处五千元以上十万元以下的罚款；
（三）违反第（五）项、第（六）项规定，擅自启动闸门、移动井盖，或者向城市排水设施倾倒垃圾、粪便和扫入泥沙的，处五十元以上二千元以下的罚款。
第六十条　养护维修管理责任单位违反本条例规定，对排水管道污水外溢或者设施损坏不采取措施的，责令限期治理；逾期不治理的，处一千元以上一万元以下的罚款。排水管理部门可以委托排水专业单位进行治理，并由养护维修管理责任单位支付治理费用。因污水外溢或者设施损坏给他人造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
第六十一条　违反本条例规定，不按照城市排水规划要求建设城市排水设施、影响公共排水设施安全运行或者严重危害公共安全的，排水管理部门可以采取强行拆除、清除违法设施和物品或者封堵等措施，所需费用由违法行为人支付。
排水管理部门采取封堵措施的，应当经市市政行政管理部门批准，并提前书面通知排水户。
第六十二条　违反本条例规定，给城市排水和再生水利用设施造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
第六十三条　当事人对具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行具体行政行为的，由作出具体行政行为的机关申请人民法院强制执行。
第六十四条　盗窃、故意损害城市排水和再生水利用设施或者妨碍排水管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十五条　排水管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章　附　则
第六十六条　本条例所称城市排水设施，是指排水管网和泵站，污水处理设施，污泥转运和最终处置设施，排水管理部门管理的排水河和坑塘，以及其他相关设施。
本条例所称再生水利用设施，是指再生水厂站、输水管网、加压泵站和其他相关设施。
城市排水和再生水利用设施分为公共设施和自建设施。公共设施是指由排水管理部门管理的城市排水和再生水利用设施。自建设施是指产权单位自行投资建设和管理的城市排水和再生水利用设施。
第六十七条　市人民政府可以根据本条例制定鼓励和支持再生水利用的具体实施办法。
第六十八条　本条例自2003年12月1日起施行。1998年10月21日天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《天津市城市排水管理条例》同时废止。



对强化合议庭职责的思考
白山云

　　　　合议庭是人民法院审判案件基本组织形式。我国刑事诉讼法和民事诉讼法规定，除基层法院适用简易程序审理的第一审刑事、民事案件外，其他案件均由合议庭审理。我国行政诉讼法规定，所有行政案件都由合议庭审理。可见在我国大量的案件是由合议庭审理的。依照法律规定，除少数重大、疑难、复杂案件需要经审判委员会讨论决定外，多数案件也由合议庭审理后作出裁判。
　　当前，在落实党的十五大提出的“积极推进司法工作改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”的任务中，强化合议庭职责，充分发挥合议庭在审判案件中的职能作用，对人民法院提高审判案件的质量和效率，对依法独立公正行使审判权具有重要作用。因此，有必要就强化合义职责问题进行认真探讨。
一、影响合议庭发挥职能作用存在的问题
　　从审判实践看，影响合议庭发挥职能作用存在的问题主要是以下几个方面：
　　(一)案件层层汇报、请示，合议庭对案件的裁判权范围过小
　　长期以来，我国法院基本上实行的是行政领导对案件负责制，而不是法官负责制。合议庭对其审理的案件多数要向庭长、院长汇报，有的要经审委会讨论决定，个别的还要向上级法院请示。这种作法的发点是为了对案件质量负责，防止由于法官的业务能力不高或其他原因造成错案，实践中也对一些案件的质量起到把关作用。但是弊端很多：其一是于法无据。我国三大诉讼法和人民法院组织法均没有规定向庭长、院长汇报案件和向上级法院请示案件的程序、作法。审判案件应当依法进行，包括每个环节、步骤都必须符合法律规定的程序，这是程序公正的基本要求，也是保证实体公正的必要条件。案件层层汇报、请示的作法，有悖于合法性的原则。其二是违背了有关程序原则。为确保案件公正审判，我国三大诉讼法规定了有关审判案件程序的基本原则，如公开审判原则、直接审理原则、回避原则、二审终审原则等。庭长、院长和上级法院不参与审理案件，却要对案件的处理作出决定，违背了直接审理的原则；对案件有权作决定的人不公开，使当事人无法全面行使回避权，违背了公开审判和回避原则；一审判决前，上级法院已对案件的处理作出决定，导致当事人上诉引起的二审程序流于形式，实质上将两审终审变为一审终审，违背了二审终审原则。其三是弱化了法官的独立精神和责任心。由于案件要层层汇报、请示，法官在审判案件中遇到难题，不是通过钻研法律，学习相关知识，研究案例，提出见解和处理意见，而是“勤请示，勤汇报”，把难题留给领导，久而久之，形成“法官管事实，领导管判决”的习惯，法官缺乏提高自身水平的压力感和自觉性。其四是拖延了案件审限，影响诉讼经济。案件层层汇后、请示，既占用了承办人的工作量，又增加了庭长、院长和上级法院的工作量，拖延了案件审限，浪费了大量宝贵的人力资源，其五是不利于错案责任制的落实，案件层层汇报、请示，经过多人定夺，一旦发生错案，就成为“人人负责，人人无责”的局面，错案追究难以落实到具体人。
　　(二)合议庭责任不明确，存在陪而不审、审而不议、审而不判的现象
　　陪而不审主要表现为庭审活动主要由承办人主持，其他合议庭成员庭审时不专心，甚至看其他案件的材料。承办人不是审判长时，审判长也只是在交待合议庭成员、当事人权利时主持一下，其他法庭调查、庭审辩论等均由承办人主持。
　　合而不议主要表现为，其他合议庭成员对案件存在的问题不愿花精力思考，一般是附合承办人的意见，提出不同意见时，也很少认真阐明理由，更有甚者合议庭根本不聚在一起评议，而是承办人将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就算评议了。
　　审而不判表现为，合议庭其他成员对承办人拟写的裁判书不审阅，只签个名字，有时连名安都不签，承办人就将裁判书送庭长、院长审核。
　　(三)部分法官政治、业务素质不高，缺乏独立公正裁判案件的能力。最高法院原副院长王怀安对中国法官的现状评价是“数量多、素质差、权力小、待遇薄、地位低”1。目前，确有一部分法官综合运用法律知识解决实际问题的能力较低，加上长期形成的依赖思想严重，不能、不敢或根本不愿意对案件的裁决独立承担责任。因此，把裁判案件的权力完全交给法官，难免有不放心案件质量的顾虑。造成这一结果原因是多方面的，但主要是长期实行的行政领导负责制，影响了法官的选配和素质的提高。
二、如何强化合议庭职责
　　针对实践中存在的影响合议庭发挥职能作用的问题，强化合议庭职责应从以下几方面入手：
　　(一)还裁判权于独任审判员和合议庭
　　事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的作法，是影响合议庭发挥职能作用的首要的和根本的原因，必须改革。肖扬院长在1998年年底全国法院院长会上指出：“要改变每个案件都层层审批的作法，逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。”这就指明了取消案件层层汇报、请示制度是我们努力的方向，人民法院最终要做到不向庭长、院长汇报案件，不向上级法院请示案件，案件主要由合议庭和独任审判员既审又判。同时，也反映出在改革方式上要逐步进行，这是考虑我国法官队伍的现状还不能适应全面改革的需要，改革不能一蹴而就，还需循序渐进。
　　当前，北京市各级法院就还裁判权于合议庭和独任审判员的问题上进行了有益的探讨。有的法院进一步缩小了向庭长、院长汇报和提交审判委员会讨论案件的范围，将大部分案件的裁判权交还合议庭和独任审判员；有的法院对法官实行考核上岗，按业务素质和能力将法官分成等级，分别授权审判不同难易程度的案件；有的法院挑选业务素质和能力较高的法官担任合议庭的主要法官(或固定审判长)，试行主审法官负责制，该合议庭的案件不再向庭长、院长汇报，如果合议庭认为案件重大、疑难、复杂，难以作出决定，通过院长提交审委会讨论；还有的法院因人授权，对业务能力较强的法官承办的案件，不再向庭长、院长汇报，等等。这些措施在不同程度上都起到了还裁判权于合议庭，强化合议庭职责的效果。但究竟哪一种方法更好，还有待于进一步试行、总结、论证。在现阶段，既加快改革步伐又保证案件质量，向庭长、院长汇报的案件应因案因人而异，不宜一刀切。因案主要考虑以下几种案件可以向庭长、院长汇报：1因法律和司法解释不明确、不具体，案件适用法律存在疑难问题的；2合议庭对案件的处理形不成多数意见，或少数意见理由比较充分，合议庭难以做出决定的；3在社会上有重大影响的案件。因人主要考虑综合适用法律知识解决实际问题能力较低的和群众反映有办人情案、关系案、金钱案嫌疑的个别法官所承办的案件，庭长、院长还应适当把关。
　　关于合议庭和审委员的关系，应该逐步减少审委会讨论案件的数量。审委会讨论案件的范围应限于在适用法律上存在重大疑难问题，或者合议庭对案件的处理意见极不一致，形不成多数意见的案件。此外，根据法律规定提出案件交审委会讨论的权力在合议庭，而不在审委会。审委会不宜硬性规定哪些案件必须交审委会讨论决定。从长远看，审委会讨论决定案件是否合适也值得探讨。审委会成员在不参与案件审理的情况下，仅听承办人的汇报就对重大、疑难、复杂案件提出意见作出决定，不仅在程序上违反直接原则和回避原则等，而且在实体上也难免有失偏颇。对特别重大、疑难、复杂的案件，可由多名资深法官组成合议庭审判，这样既保证了案件质量，又避免了审判分离的作法。
　　逐步减少直至取消汇报、请求案件的作法同时，还可以采取以下方式保证案件质量：
　　第一，对重大、疑难、复杂案件，由院长、庭长担任审判长参加合议庭审理，取代听汇报所起的“把关”作用。
　　第二，各法院可由资深法官或法学专家组成专家咨询委员会，法官在审判案件中遇到适用法律方面的难题，可向委员会咨询；委员会的委员通过向法官提供有关参考资料或个人见解，帮助法官理解法律。
　　第三，最高法院及时制定司法解释，编辑案例，对全国法官适用法律提供指导、帮助。各法院加强调查研究，总结审判中的问题、经验，提出适用法律应注意的问题和意见，评析新型和疑难案例，提高法官的业务水平。
　　第四，加强对案件质量的检查、指导。庭长、院长不听汇报，不等于不管案件质量。庭长、院长可以通过旁听公开审判、定期检查法律文书、诉讼卷宗等工作，了解本部门审判工作中存在的问题并进行讲评，组织经验交流，讨论疑难案例等方式提高法官的素质和办案质量。
　　(二)确立审判组织独立的审判观念
　　长期以来，我国强调的是法院独立审判，即人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不提倡或确立审判组织独立审判观念。这一作法与国际通行的独立审判原则的要求不相符，至少没有全面体现独立审判原则。联合国《关于司法机关独立的基本原则》和其他有关文件以及国际通行的作法认为，独立审判包括法院集体独立(也称外部独立)、法院内部独立、法官实质独立、法官身份独立等内容。法院集体独立是指审判机关作为一个整体所表现出的独立，它要求扩大审判机关参与自身司法行政事务的管理范围，如对法院财务作出预算，维持法院的基础设施建设，监督和决定法院的人事任命事项等。法院内部独立主要指法官在执行审判职务过程中应独立于其同事(不包括合议庭成员)和上级法院。法官实质独立是独立审判的核心，是指法官或审判组织在审判案件中不受任何影响、干扰、干涉、控制、压力和影响，只根据宪法和法律独立作出裁判。法官身份独立指法官执行审判职务的任期和条件应当得到充分的保障，以确保法官个人不受行政机关的控制。这四个方面作为一个整体，构成独立审判原则的基本内容和要求。其中，法官实质独立和法院内部独立强调的是法官独立审判。
　　当前，在我国确立审判组织独立审判的观念有以下几点好处：
　　第一，符合法律规定精神，有利于体现司法公正。我国法律规定，人民法院有三种审判组织形式：独任庭、合议庭、审判委员会，绝大多数案件应由合议庭、独任庭审理后直接作出裁判，只有极少数重大、疑难、复杂的案件，合议庭难以作出决定的，通过院长提交审判委员会讨论决定。在绝大多数案件由法官(包括合议庭)直接审理作出裁判的情况下，确立审判组织独立审判的观念，不仅与法律精神相一致，而且有利于体现司法公正。司法公正包括程序公正和实体公正，其中程序公正是以人们看得见的方式体现出来的，审判组织独立审判能够体现直接原则、公开审判原则、回避原则、二审终审原则等一系列程序原则，保障程序公正，从而体现司法公正。
　　第二，有利于培养法官的独立精神和责任感。独立精神是法官应具备的基本素质和正确行使审判权的前提条件，特别是将裁判权还于合议庭、独任审判员的情况下，法官树立这一精神尤为必要。马克思说过：“法官除了法律就没有别的上司，法官的责任是当法律运用个别场合时，根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。”2法官要依靠他对案件的判断能力，依靠他对法律的理解，对案件作出正确处理，就需要独立的思考，独立的见解，还需要遇到外界干扰时，能够顶住压力，排除干扰，依法办案。确立审判组织独立审判观念，有助于法官培养和锻炼独立精神和独立行使审判权的能力。
　　第三，有利于提高独任庭和合议庭的整体水平，保证案件质量。独任庭是由独任审判员既审又判的，强调审判组织独立审判，无疑会增强独任审判员的责任感，提高工作质量。合议庭是由多名法官或人民陪审员组成的，是审判工作中贯彻民主集中制的良好组织形式。合议庭的每位法官或人民陪审员加强了独立精神和责任感，就能够对案件中存在的问题进行认真思考，提出自己的见解，从而发挥集体的智慧对案件作出正确裁判。
　　第四，有利于与国际接轨。强调审判组织独立审判与国际上强调的法官独立审判，虽然略有区别(主要是审判委员会作为审判组织讨论决定案件的处理问题上)，但是在我国绝大多数案件都是由独任庭和合议庭既审又判的情况下，强调审判组织独立审判在一定意义上也是强调法官独立审判。
　　(三)实行合议庭负责制
　　合议庭审判案件的质量，究竟是审判长(主审法官)负责好，还是承办人负责好，或者是合议庭共同负责好?目前，还难以作出定论。笔者个人看法倾向于实行合议庭负责制，即由合议庭成员共同对案件质量负责。首先，合议庭成员参加了庭审，听取了当事人的陈述、质证、辩论，对案情了解，有条件对案件质量负责；其次，合议庭成员在评议时都要对案件的处理发表意见，这既是权利，也是义务。合议庭作出的决定是根据少数服从多数的原则，每个成员的意见份量是相同的。因此，合议庭成员有义务对自己发表的意见负责任。再次，裁判文书署名是合议庭全体成员，这表明合议庭所有成员都对案件的判决负有责任。总之，强调合议庭成员共同对案件质量负责，不仅合情合理，而且有利于加强合议庭成员的责任感，相对于审判长(主审法官)负责制和承办人负责制更有利于发挥集体的智慧和力量，保证案件质量。
　　实行合议庭负责制，合议庭成员要固定。全部由法官组成的合议庭，其成员至少要在一年内固定(有利于考评)；由法官和陪审员组成的合议庭，应在一段时间内相对固定，考虑陪审员的法律知识不足，合议庭最好有两名或两名以上的法官。
　　实行合议庭负责制，如何落实考评、奖惩制度，是一个不可回避的问题。现行的考评、奖惩制度是以承办人的办案数量和质量为主要标准进行的，合议庭的其他成员在合议庭中的工作量和所起的作用，基本上不考虑或考虑不够。案件发现差错时，也主要追究承办人的责任，扣发承办人的奖金，与其他合议庭成员关系不大。实行合议庭负责制，就要首先以合议庭的办案数量、质量进行考评、奖惩，评立功、先进也要以合议庭为单位，然后合议庭内部再进行评比。同时错案追究责任也要以合议庭为主要追究对象。对大家都没有发现的错误，合议庭成员要共同负责。对认定事实和定罪量刑有争议的，提出错误意见的成员要多承担责任。但对陪审员，除因人情案、关系案、金钱案发表意见错误外，一般不应承担错案责任。
　　(四)健全对法官的考核、监督机制
　　在还裁判权于合议庭和独任审判员的同时，必须加强对法官的考核和监督。这是保障独立公正行使审判权相辅相承的两个方面，缺一不可。否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。对法官的考核、监督可以考虑以下几个方面：
　　首先，对现有法官按基本上能够独立审判案件的标准进行政治品行、业务能力的考核。对素质较低，基本上不能独立办案的，要改作法官的助手或进行培训，待以后考核合格后，再担任法官。
　　其次，要严格担任法官的条件，对新任法官，要按照上述标准严格把关，除通过资格考试外，担任法官前，还应进行为期各一年的岗前培训和在基层法院的见习。
　　再次，要加强对法官的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。要充分利用再审或二审改判、发回案件中发现合议庭办案中存在的问题进行总结学习，提高业务能力，对群众通过旁听公开审判或其他途径反映法官品行、能力的问题，经过核实、分析后，给予批评、教育，帮助提高素质。此外，还应对合议庭的庭审和裁判文书质量进行考核、评比，对不合格者采取脱岗培训等措施。
　　最后，还应加强对法官的培训。对在职法官的培训要规范化、制度化，保证每个法官每年得到一定时间的培训；同时培训的知识面应广一些，除法律专业知识外，还应包括审判案件的技能、审判案件常遇到的相关知识(如财会知识、审计知识等)等内容，法官可以根据需要选报培训的内容，由法官培训中心负责安排。
　　
　　
　　注：
　　1见《人民司法》1999年第6期第31页。
　　2《马克思恩格斯全集》第一卷第76—77页，人民出版社1961年版。
　　
　　
　　(作者单位：北京市朝阳区人民法院)