上海市人民政府


上海市普及义务教育条例实施细则
上海市政府


第一章 总 则
第一条 根据《上海市普及义务教育条例》（以下简称《条例》）的规定，制订本细则。
第二条 本细则适用于本市各区、县。
第三条 中、小学教育由各级人民政府分级管理。实施九年制义务教育的小学和初中，市区由区人民政府负责管理，郊县由县人民政府和乡（镇）人民政府分工管理，具体职责另行规定。
第四条 市和区、县教育行政部门建立视导制度，负责对本地区范围内义务教育的实施情况进行视察、督促和指导，并向同级人民政府和上级教育行政部门报告。
第五条 各级人民政府要积极动员社会力量发展幼儿教育，为普及九年制义务教育做好准备。

第二章 权利和义务
第六条 每一个适龄儿童、青少年，不分性别和民族，都有接受九年教育的权利和义务。
第七条 九年制义务教育分为小学和初中（包括初级职业技术教育）两个阶段，小学和初中的学制由市教育行政部门依照国家有关规定制订。
第八条 盲、聋哑和弱智儿童、青少年接受特殊义务教育。特殊义务教育的年限为九年，教育程度根据实际情况确定。本市特殊义务教育的实施规划由市和区、县教育行政部门分别制订。
第九条 本市儿童的入学年龄为六周岁。为了保证正常的教学秩序，适龄儿童都应于新学年开始时入学。
区、县推迟或提前入学年龄不超过六个月。入学年龄的推迟或提前适用于该区、县学龄儿童的整体。
盲、聋哑、弱智等特殊儿童的入学年龄为七周岁。
实验性学校的儿童入学年龄由市教育行政部门另行规定。
第十条 因疾病或其他特殊原因不能按时入学的儿童，由父母或其他监护人申请，经乡（镇）人民政府或街道办事处批准，可以延缓入学。
身患残疾的学龄儿童，经区、县教育行政部门指定的医疗机构查验证明，确实丧失学习能力的，应免予入学。
中、小学和特殊教育机构不招收丧失学习能力的儿童入学。
第十一条 儿童的入学年龄由区、县教育行政部门确定，经区、县人民政府批准后报市教育行政部门备案，并由区、县教育行政部门在每年小学招生前两个月公布。
第十二条 小学、初中的设置应合理布局，区、县教育行政部门应以方便学生就近入学为原则划定学区。区与区、县与县、区与县毗邻地区之间的学区，由相关的区、县教育行政部门协商划定。
第十三条 街道办事处或乡（镇）人民政府应根据本区、县规定的入学年龄和学区，将本地区内学龄儿童调查清楚，造具入学名册，于小学招生前一个月，分送给指定的学校。入学名册经学校复核后，由学校发出入学通知。
第十四条 小学升初中只进行毕业考试，不进行升学考试。具体办法由区、县教育行政部门拟订，报市教育行政部门批准后执行。
第十五条 适龄儿童、青少年都应受完九年义务教育，达到初中毕业或结业的文化程度。对读满九年而达不到上述程度的学生，应继续施以一定程度的文化教育或者职业技术教育，在其达到法定劳动年龄以后，由学校出具学历证明，离校就业或待业；经父母或其他监护人申请，学校批
准，也可以继续读到初中毕业或结业。
尚未受完九年义务教育的学生中途辍学离校就业、待业的，所在学校不得出具任何学历证明。
第十六条 凡属本市常住户口的适龄儿童、青少年在本市学校接受义务教育免缴学费。非本市常住户口的学生借读办法由市教育行政部门另行规定。
第十七条 父母或其他监护人应使其抚养的适龄子女或被监护人按时入学并不间断地受完九年义务教育。
第十八条 任何单位和个人不得招收尚未受完九年义务教育的青少年、儿童做工、经商或从事其他工作。
第十九条 中、小学要全面贯彻国家的教育方针，面向全体学生，努力提高教育质量，使学生在品德、智力、体质等方面全面发展。
学校不得借故拒收应在本校接受义务教育的学生。
严禁对学生进行体罚和变相体罚。
未经主管教育行政部门批准，学校不得令尚未受完九年义务教育的学生停学或退学。
第二十条 小学、初中的办学形式为全日制。
在特殊情况下，经市教育行政部门批准，区、县可以采用两部制等教学形式，但必须安排好学生的校外课余生活。

第三章 办 学 条 件
第一节 校舍和设备
第二十一条 中、小学的校舍、场地、设备等配置标准，根据国家的规定，结合本市市区和郊县的实际情况，由市教育行政部门会同本市有关部门制订。
第二十二条 中、小学危险房屋的翻建和改造，包括筹措经费、材料和组织施工，由各级人民政府按分级管理的职责范围分工负责。
学校所在地的区（县）物资、建筑、房产管理等部门应按国家计划价格优先解决修建学校危房所需的材料和施工力量。由市拨专项补助经费部分所需的材料，应列入市计划，由市物资部门予以保证，连同专项补助经费一并下达。
第二十三条 中央及外省市在本市的单位建造住宅及本市各系统自建住宅都应同时配建或扩建中、小学；或者由建设银行在该项目总投资存款中扣除百分之五的建设经费，划拨住宅所在地区、县教育行政部门，统一筹建配套中、小学。
第二十四条 任何单位和个人不得损坏或侵占校舍、场地和设备。
学校不得将校舍、场地出租、出让或移作非教学之用。
第二节 师 资
第二十五条 中、小学教师应具有高尚的思想品德，热爱教育事业。高中教师应具备高等师范本科、初中教师应具备高等师范专科、小学教师应具备中等师范毕业的学历以及相应的业务能力，或具备考核合格证书。
随着本市经济、文化和教育事业的发展，逐步提高中、小学教师的学历水平。
第二十六条 各级人民政府和教育行政部门要重视和加强师范教育，在师资、设备、经费等方面予以保证。要积极动员和鼓励品学兼优的高、初中毕业生报考高、中等师范院校。
高、中等师范院校要坚持为基础教育服务的办学指导思想，提高师范教育的质量。
第二十七条 建立和健全中、小学教师考核制度，加强对中、小学教师的考核和管理。中、小学教师的任职资格由区（县）以上教育行政部门负责考核和审定，具体办法另订。
第二十八条 各级人民政府和教育行政部门要重视和加强师资培训工作，采取措施提高中、小学教师的政治、文化和业务水平。
办好市和区、县各级教师进修院校，建成以市级教师培训机构为中心的各级教师进修院校网络。并应充分发挥高等学校、中等专业学校以及广播、电视、电化教育机构和社会各方面力量的积极性，举办多层次、多形式的师资培训。
第二十九条 中、小学教师进修可采取函授、业余面授、广播电视教育、自学考试、脱产进修等形式，以业余进修为主，由各级教师进修院校分级负责。
中、小学应积极创造条件支持教师参加进修，并组织和指导教师密切结合教学通过自学和互教，在校内进修。
第三十条 各级人民政府要积极采取措施，提高中、小学教师的社会地位和生活待遇，改善教师的工作条件，关心教师的身体健康。
鼓励教师从事农村教育工作。自《条例》生效时起，由市区去郊县，或由郊县城镇去乡村任教的大、中专毕业生，保留市区、城镇户口，并给予生活补贴。原系农村户口回乡任教的大、中专毕业生定为居民户口，并可在任职学校落户。
乡村教师不承包责任田、口粮田，不承担义务工。乡村教师购买议价粮的差价由乡人民政府补贴。
第三十一条 高、中等师范院校的毕业生，由市和区、县教育行政部门逐级分配。高等师范院校毕业生的分配应该保证普及义务教育师资的需要；中等师范学校毕业生都应分配到小学任教。
第三十二条 为保证中、小学教师队伍的稳定，未经市教育行政部门批准，任何单位不得抽调中、小学合格教师改做其他工作。
第三节 经 费
第三十三条 各级人民政府用于义务教育的财政拨款，应以上一年的财政拨款（不包括一次性财政拨款）为基数，以高于本年度财政经常性收入增长的幅度逐年增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐年有所增长。
第三十四条 城市教育费附加按国务院关于《征收教育费附加的暂行规定》征收。农村教育事业费附加按乡（镇）、村两级企业当年征税利润百分之三计征，在税前列支，由税务部门征收。
第三十五条 鼓励企业事业单位、社会团体和各界人士资助或兴办普及义务教育事业。
第三十六条 任何单位和个人不得克扣挪用教育经费。
中、小学校办工厂经费按规定使用，上级教育行政部门不得随意调用。

第四章 考核和奖惩
第三十七条 各级人民政府负责本行政区域范围内的普及义务教育的组织实施。对普及义务教育工作，以所辖行政区域为单位，分别由上一级人民政府负责考核。经考核达到规定的基本要求的，发给证书；成绩优异的，给予表彰和奖励；没有达到规定的基本要求的，给予批评并限期达
到。
第三十八条 各级人民政府对发展普及义务教育事业做出突出贡献的企业事业单位、社会团体和个人，给予表彰和奖励。
第三十九条 父母或其他监护人拒不送其抚养的适龄子女或被监护人按时入学，或使其中途辍学的，给予批评、教育，并责令其限期送适龄子女或被监护入学。无正当理由，经批评、教育仍不履行此项义务者，视情节轻重，可处以一千元以下的罚款。
父母或其他监护人所在单位应配合当地人民政府做好上述工作。
第四十条 招用尚未受完九年义务教育的青少年、儿童做工、经商或从事其他工作的单位或个人，责令退回，并视情节轻重，按人处以二千元以下的罚款。拒不退回者，是单位的，应加重处罚，按人处以二千元以上四千元以下的罚款，并责令其限期退回；是个体工商户的，由工商行政
管理部门责令其停止营业，直至吊销营业执照。
第四十一条 对违反本细则第三十九条、第四十条的行政处罚，市区由区教育行政部门作出，报区人民政府批准后执行；郊县由县教育行政部门会同乡（镇）人民政府作出，报县人民政府批准后执行。
区、县教育行政部门作出处罚决定时，应出具书面通知书。
父母或其他监护人、单位及个人对行政处罚不服的，可在接到处罚通知书之日起十五日内，向人民法院提出起诉。逾期不起诉又拒不履行的，区、县教育行政部门可申请人民法院强制执行。
第四十二条 损坏或者侵占学校校舍、场地和设备的，由主管教育行政部门会同土地管理、城市规划管理等有关部门责令退回。造成损失的，必须按价赔偿。
将校舍、场地出租、出让或移作非教学之用的，所得非法收入由主管教育行政部门予以没收，并按情节轻重，给予直接责任者以行政处分或经济处罚。
第四十三条 任何单位和个人克扣挪用教育经费的，由有关部门追究有关人员的行政责任。触犯刑律的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第五章 附 则
第四十四条 本细则由市教育行政部门负责解释。
第四十五条 本细则自一九八六年九月十日起施行。本市过去的其他有关规定与本细则相抵触的，按本细则执行。



1986年8月29日
民事诉讼调审分立略论

漳平市人民法院 陈龙仁


调解是我国司法制度的重要组成部分，也是我国司法制度的一个重要特色。在近半个多世以来，调解工作在我国的革命历史和社会生活中发挥着重要的作用，特别是改革开放以来，调解工作得到了较大的发展和完善，取得了举世瞩目展开的成就，被誉为“东方经验”。然而，随着我国由计划经济向市场经济转变，司法实践中“调审合一”的调解制度亟待改进。
一、对现行调审合一制度的分析
早在新民主义时期，我国陕甘宁边区等革命根据地的法院就立足于调解处理民事纠纷。此后，调解一直是我国民事审判工作的基本方针和主旋律，审判实务中绝大部分民事、经济纠纷案件是通过调解解决的，与注重用判决手段解决争讼、围绕着判决的获得展开程序的审判方式相比，这一审判方式具有以下特点：第一，将调解作为处理民事诉讼的优先目标和首选方式，尽量采用调解办法解决争讼，调解实在无望，不得已时才动用判决；第二，把防止矛盾激化，恢复当事人之间的和睦关系，协作关系，保持社会的安定团结作为重要的价值理念，审理案件时不局限于眼前的纠纷更注重双方的长远关系和整体利益，并以此作为劝导当事人发扬风格，谅解让步的理由；第三，把说服动员作为主要工作方法，要求法院处理案件时深入细致地做当事人的思想工作，劝说当事人接受调解和协商解决纠纷；第四，调解结果具有相当大的灵活性，只要分清是非责任，处理结果不必像判决那样受实体约束。
随着改革开放的不断深入，我国社会生活的各个方面都发生了急剧而深刻的变化。立法机关根据实际情况，将民事诉讼调解原则由“着重调解”修改为自愿、合法原则。修订后的《民事诉讼法》中调解与判决已无轻重之别，调解已不再具有往日优越于判决的地位，但是，从新法实施以来的民事、经济审判实务看，调解的主导地位并没有实质性的改革。而且，在审判实践中，调解有被愈来愈张化的趋势，这主要有以下几个方面的原因：
（一）调解可以缓解案件急剧增多和法院处理案件的力量相对不足的矛盾。近年来，各级人民法院立案受理的民事、经济纠纷案件一直呈巨幅增加之势，而各级法院的人手又相对不足，这就使案件多而办案人员少的矛盾日趋突出。为了缓解上述矛盾，法院必然会偏重调解这一省时、省力、高效率的处理案件的方式，尤其是通过调解，可以使大部分案件终结于一审，从而极大地减轻了二审法院面临的压力。
（二）法官更倾向于采用调解结案的方式，与判决比，调解至少可以给法官带来三个方面的好处。
首先，调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件，以完成院里规定的工作量。现在大多数法院都实行工作量制度，法官的办案数量不仅与他的经济利益相挂钩，还直接影响到法官今后能否升迁升职。而为了能多办一些案件，法官必然选择速度快的办案方式，相对判决而言，调解是一种既省力又高效的办案方式。判决要严格按照诉讼程序办，所用时间必然会多。调解在程序让相对灵活，所用时间要少。并且，制作调解书也比写判决书省力得多，同样的案件，调解书只要几百字，而判决书则要数千字乃至上万字。
其次，调解可以使法官回避作出困难的判断。在审判实践中，常常会出现某些待决案件缺乏相应的法律规范调整，也就是说法律存在着漏洞，而法官在依法作出裁判时又必须在判决中充分说明法律的理由。在这种情况之下，采用调解处理则既安全又省力。《民事诉讼法》并不要求法院在调解书中说明调解所适用的法律依据，在此，只要能够说服当事人妥协让步，达成调解协议，一切困难便可迎刃而解。
再次，调解是一种风险小的处理案件的方式。对于法官而言，采用调解方式要比采用判决方式承担的风险小得多。判决不仅速度慢、周期长、费时费力，而且很可能引起当事人一方甚至双方不服，这意味着一审法官要承担相当大的风险。而调解则不存在上诉问题，调解书发生法律效力后，既不属于本院院长和上级法院依审判监督程序进行再审的范围，又不属于检察机关抗诉的范围，当事人申请再审的情形又极少发生，所以，相对于判决而言，调解是一种风险很小甚至可以说是无风险的处理案件的方式。
（三）多数当事人同意达成调解协议
民事诉讼调解的成功归根结底需要双方当事人同意达成调解协议。当事人同意调解解决的原因有很多，一种是因为关于争讼案件的法律、政策不甚明确，或者是合同订得不完善、不明确，这类案件的前景不甚明了，双方当事人对胜诉都无把握，因而宁愿放弃部分主张，达成一项折衷的调解协议。
当然，也有相当多的案件是原告在事实和法律都有充分理由，完全能够胜诉的情况下接受调解的。原告在此情况下放弃部分权利同被告达成调解协议的原因主要有以下几个方面：一是法官的再三劝说。在法官的反复劝说下，有的原告感到拒绝调解太不讲情面，更多的则是担心得罪了法官会导致对他不利的判决。二是担心判决得不到执行。执行难是当前审判实务中一个相当突出的问题，而调解协议是当事人自愿达成的，从理论上说会自动履行，因而原告至少可以期待被告自动履行而不必通过执行。最后是出于缓和或保持原来的考虑。当原告与被告原来就存在更多的经济上的好处，但协作关系会因此而破裂，所以，原告一般愿意接受调解，放弃部分权利以有利于将来和睦相处和保持合作关系。
上述三个方面的原因对民事诉讼调审合一制度保持稳定性所起作用的大小显然是不同的。由于司法者的态度往往决定着法律制度在实践中的命运。故此，我们认为法官的调解偏好是这一审判方式具有长久生命力的决定性因素。由此，我们就不能不得出这样的结论——只要民事诉讼调审合一制度未曾改变，法官一般都会优先选择调解。
二、调审合一制度的不足之分析
从以上分析可以看出，民事诉讼调审合一的审判制度已与市场经济不相适应，并与我国法院正在进行的审判方式改革的步伐不太适应，现行的调审合一的审判制度亟待改革。
“调审合一”制度软化了程序法和实体法对法官的约束，造成了审判行为的非规范化。
在当代社会，司法权无疑是最重要的权力之一。然而权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，故此需要对权力进行约束。而约束法官的方法除了职业道德教育，对违纪行为的惩罚等，最有效的莫过于诉讼的程序的约束。细致、严密的程序规范限制了法官对权力的滥用，为案件的公正审理提供了保障。在“调审合一”的制度中，程序法对法官的约束力被极大地削弱了。因为调解本身就是一种灵活的，非程序化的处理案件的方式，调解反而难以发挥其功效。在法官素质、社会风气、监督机制存在问题的情况下，程序约束软化必然产生多方面的负面效应，造成法官行为失范和案件处理的无序。此外，“调审合一”制度可能导致了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。民事诉讼法为法院调解设置了合法原则。而所谓合法原则一是指法院调解的程序必须合法；其二是指调解协议的内容不得违反实体法的规定。面对“调审合一”制度，法院在调解中可以只是了解案件事实的概况，而不必把事实查得十分清楚，甚至只要当事人同意，还可以缩小案件事实的范围。因此，调解协议在实体合法问题上有相当大的伸缩性。这种伸缩性软化乃至取消了实体法对调解结果的制约，为少数法官利用审判权谋私利打开方便之门，并加剧了隐性违法行为的发生。所谓的隐性违法是指从表面上看，当事人作出自愿让步是对其民事权利的处分，因而是合法的，但实际上，是法官在调解中偏袒一方当事人，利用其判决权和影响力迫使另一方当事人放弃部分权利，于是，便在合法的表象下达成一个既不合理也不公正的调解协议。
“调审合一”制度不利于提高审判工作的质量。
为了保证一审法院认定事实正确、适用法律准确、诉讼程序合法，《民事诉讼法》规定了两审终审制，赋予当事人对一审判决和某些裁定提出上诉的权利。实际上，上一级法院的监督作用不一定要通过第二审程序的实际发生来发挥作用，仅仅是上诉可能性的存在就足以促使一审法院在审理中做到严格执法。但在“调审合一”的制度下，法官在调解时难免思想会有所放松，尽管争议中的一些重要案件事实还不清楚，当事人之间的是非也尚未明确，有些法官也照样敢无原则地“和稀泥”；尽管有的调解协议明显地损害了一方当事人的合法权益，有些法官为尽快审结案件，也照样会反反复复地劝说当事人接受。市场经济提高了法院在我国权力结构中的地位，但同时也对审判工作提出了更高的质量要求，显然，“调审合一”制度是无法适应这一要求的。
三、建立“调审分立”制度之分析
从以上两项分析可以看出，“调审合一”制度存在着较大的弊端，对现行的“调审合一”制度进行改革的目标应该是建立“调审分立”制度。将调解与开庭审判实行人员、职能、程序诸方面的分立。即第一，在审判业务庭内部设立调解组及裁判合议庭，或在审判长主导负责下调解与裁判法官人员上明确分工，确保主持调解的法官不参与审判，参与审判的法官不介入调解。第二，对调解组织或法官确定以下职责：相关程序性的送达、通知、谈话、征求意见；调集交换证据和组织听证；了解争议焦点及当事人的思想动态及时做好矛盾化解工作；诉讼保全、公告、鉴定等事项；召集和主持调解；对调解不成的案件做好开庭前期的全部工作后移送开庭审判，也即必须全部完成开庭前法官助理的所有工作。裁判合议庭或独任审判法官接到案件后立即安排开庭，除少数矛盾可能激化的案件外开庭前不与当事人、代理人接触，不受外界干扰，确保居中裁判。第三，调与审在诉讼程序及时间阶段上的彻底分立。经过调解程序的案件，合议庭或独任审判法官只开庭裁判，不再组织调解。如遇开庭审理前或审理中当事人请求调解的，应当允许，但法官亦应采取当事人主义原则，让当事人自行协商达成协议，审判人员不加干预，不发表个人或合议庭意见，始终保持中立的地位。
建立调审分立制度有着十分积极意义，一是可在不违背现行法律对调解及审判的有关规定的合法状态下实施。并符合司法制度改革发展的趋势。二是能形成强调解、精审判确保公正与效率得以实现的民事审判新格局。强调解，即法院可以投入较多的力量，加强民事调解工作，强化调解功能作用的发挥，将大部分的矛盾纠纷化解在基层，利于社会稳定。精审判，即选择政治强、业务精的法官专职坐堂审判，使案件得到及时公正的裁判。三是有利于监督和规范调解行为，促进司法民主与文明。由于调审分立打破了“调不了我就判”的旧机制，主持调解者受到当事人及裁判程序的监督制约，调解活动更为规范，调解主持者的言行更审慎，更能在探索调解艺术、提高调解水平与能力上下功夫，法官的文明形象也得以提升。四是有利于诉讼资源的合理配置，为法官核定员额、配备法官助理打下了工作基础。调与审的分立，实质上也是对法官、法官助理工作职能上的分工。这也能为民诉法等法律的修改完善作有益的探索。
四、几点建议
实行调审分立的积极意义不可低估，但同时也要看到，实施这项新制度，在一定程度上，难免会产生延误审限及重复劳动造成诉讼资源浪费的弊端。为此，必须制定相关配套措施，并将其落到实处。
（一）是要落实以审判长为核心的审判组织责任制，在审判组织内部进行人员资源的合理配置。在合议庭内部，由审判长对调与审的人员进行合理分工，调节平衡两者之间的工作量，防止劳逸不均及相互推诿扯皮。书记员兼顾调与审的辅助工作，可减少流转手续和便于程序之间衔接。
（二）是建立调与审之间责任明确、相互协调、密切配合并相互制约的工作机制。对调解不成而移送开庭审判的案件，案件调解承办人必须全面完成庭审前的准备工作，也可以对案件的事实、性质及适用法律和有关注意事项提出个人意见供裁判法官参考，为开庭审判提供优质高效的服务。裁判程序对调解程序进行监督，审判长对调与审的工作质量、工作进度全面监督。
（三）是必须严格限制调解周期。对当事人放弃答辩及举证期限要求的、需要答辩或申请延长举证期限的，及需要公告、鉴定的，分别确定调解阶段的最长期限，以保证留有足够开庭审判的时间。同时，立案庭应予以密切配合，在立案时即可征询原告有无调解及愿否即时调解等意向并记录在案，为案件及时调解提供信息。