可持续发展战略与我国环境资源立法的完善
卢炯星（厦门大学法学院副教授 福建厦门 361005）
摘要：可持续发展是联合国环境与发展大会确立的未来共同发展战略，《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。虽然在环境资源方面我国基本上建立了环境与资源法的法律体系，但尚未将可持续发展作为环境与资源立法的指导思想。因此，修改我国《宪法》《环境保护法》及有关环境与资源的法律法规，并制定统一的《自然资源保护法》《环境污染税法》《环境保护投资法》和《环境与资源教育法》，已成为我国实施可持续发展战略的当务之急。
关键词：可持续发展 环境与资源 立法完善
一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法
1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”预示着人类环境时代的开始。此次会议最重大的意义是产生了与可持续发展概念相近的思想。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告。该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。
联合国环境与发展大会之后，我国于1992年8月制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1994年3月，我国发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书调以下简称《白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案；1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（以下简称《纲要》），把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以实施。
可持续发展的核心是发展。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。
改革开放以来，我国的环境与资源立法取得了较大的成绩。1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源／此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《渔业法》《农业法》《文物保护法》等；由国务院制定并公布或经国务院批准而由有关主管部门公布了大批有关环境与资源保护的单项法规，其中包括为了执行环境与资源基本法和法律而制定的实施细则或条例以及对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题所制定的单项法规，如《水污染防治法实施细则》《森林法实施细则》《环境噪声污染防治条例》《征收排污费暂行办法》《海洋倾废管理条例》《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了600多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准。污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。到1995年底，我国颁布了364项各类国家环境标准。
为了加强环境资源保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，我国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。
虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。
二、实施可持续发展战略中我国环填与资源存在的若干问题
在20世纪里，世界环境污染公害事故和公害病显著增加。30～60年代发生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矾光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度搏帕尔农药泄漏事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。近年来，我国学者对全球的生态环境问题进行了研究，提出了严重威胁社会经济发展的全球性生态环境问题主要有7个方面：“三废”物质污染、噪音污染、水资源污染、土地沙漠化、温室效应、大气臭氧层破坏、核污染。
我国在环境污染的防治和资源保护方面虽然取得了较大的成绩，但也还存在着以下三个方面的问题。
（一）我国生态环境存在恶化现象
“自改革开放以来，我国在经济实力不断提高的同时，生态环境却在恶化：大气污染居高不下：水资源持续短缺，水质污染明显加重；土地退化与耕地占用严重；森林减少，水土流失加剧，草原退化、沙化面积不断扩展；自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多。…突出的现象是：水土流失的危害已经扩大到全国耕地面积的1／3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82％以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为“母亲河”的黄河下游，一年中有200天可以被改称为“母亲沙滩”。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系。《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出，“九五”计划期间，我国将重点解决“三河”（淮河、海河和辽河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／两区”（酸雨污染区、SO2控制区）的污染控制问题。这也反映了上述“三河”／三湖”／两区”的生态环境恶化问题已到了非“重点解决”不可的地步了。
（二）我国环境保护投资不足
我国环境保护投资中存在的问题是环境投资总量小，历史欠帐太多。“八五”期间，国家环保投入1102亿元，按1990年的价格计算，占国内生产总值的比重下降到0.69%，没有达到“八五”计划规定的0.85%的目标，这不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的平均水平。我国目前总的环境投资缺口大约为2500多亿元，而现在的投资额仅占需要投资额的6.3％。发达国家的环境投资通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美国每年用于环境保护的投资在800亿美元以上，日本在700亿美元以上，美国每年用于水污染和大气污染治理的费用超过了1500亿美元，据一项对80年代中期情况的研究表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%，而据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3～5％。可见我国的环境污染比发达国家严重得多。
我国现行的环保投资体制是在计划经济体制下和在向市场经济过渡时期建立的。随着可持续发展战略的实施以及适应经济体制和经济增长方式两个根本转变的需要，现行的环保投资体制存在着一个如何与市场经济体制下国家投资体制改革相配套的问题。总的来说，我国环保投资体制的改革滞后于整个国民经济投资体制的改革。1984年初，国家规定了环境保护的8条资金渠道，这标志着我国环保投资体制改革的开始；1986年，国家又进行了环保补助资金“拨改贷”的试点；1988年，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，同时又试点建立环境保护投资公司。从目前现状来看，这些环境投资体制改革和试点涉及的范围有限，改革的力度也不够，远远不能适应国家可持续发展战略对环保投资体制改革的要求。
（三）我国环境与资源立法存在的问题
1.可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想
现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。
另外，在我国80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要。
2．我国的环境与资源立法不能完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要
宝鸡市住宅专项维修资金管理办法
陕西省宝鸡市人民政府
宝鸡市人民政府关于印发《宝鸡市住宅专项维修资金管理办法》的通知
宝政发 〔2011〕10号
各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《宝鸡市住宅专项维修资金管理办法》已经2011年3月7日市政府第3次常务会议研究通过，现予以印发，请遵照执行。
二〇一一年三月二十八日
宝鸡市住宅专项维修资金管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强对住宅专项维修资金的管理，保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用，维护全体业主的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、国务院《物业管理条例》，建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》和《陕西省物业管理条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于宝鸡市行政区域内国有土地上住宅专项维修资金的交存、代收代管、使用和监督管理。
第三条 本办法所称住宅专项维修资金（以下简称专项维修资金），是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。
本办法所称业主，是指房屋所有权人。
本办法所称住宅共用部位，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。
本办法所称共用设施设备，是指根据法律、法规和房屋买卖合同，由住宅业主或者住宅业主及有关非住宅业主共有的附属设施设备，一般包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。
第四条 住宅物业，住宅小区内的非住宅，或者住宅小区外与单幢住宅结构相连的非住宅物业的业主应当交存专项维修资金。物业属于出售公有住房的，售房单位应当按规定交存专项维修资金。
第五条 专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督、保证资金安全的原则。
第六条 市、县房产行政管理部门是本辖区内专项维修资金的行政主管部门，市住房维修资金管理办公室负责市区专项维修资金的监督管理。市辖各县房产行政管理部门按规定权限负责本辖区内专项维修资金的监督管理。
第二章 专项维修资金的交存
第七条 商品住宅的业主、非住宅的业主应当按照所拥有物业的建筑面积交存首期专项维修资金。市、县房产行政管理部门应当根据国家有关规定，合理确定、公布本辖区内不同类型物业每平方米建筑面积交存首期专项维修资金的标准，并适时调整。
第八条 出售公有住房的，按照下列规定交存首期专项维修资金：
（一）业主按照所拥有物业的建筑面积交存专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期专项维修资金数额为本市房改成本价的2%。
（二）售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取专项维修资金。
第九条 拆迁安置中实行产权调换的房屋、危（旧、棚）改回迁房，经济适用住房，单位集资建房等专项维修资金参照商品住宅的规定执行。
第十条 在一个物业管理区域内，凡依法登记权属的车位、车库等其他非住宅物业参照住宅专项维修资金的标准交存专项维修资金。
第十一条 业主交存的专项维修资金属于业主所有。从公有住房售房款中提取的专项维修资金属于公有住房售房单位所有。
第十二条 商品住宅的业主在办理房屋入住手续前，应当将首期专项维修资金足额存入市、县房行政产管理部门设立的专项维修资金专户。
已售公有住房的业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金交由售房单位存入专项维修资金专户。
公有住房售房单位应当在收到业主交存的专项维修资金或售房款30日内，将收取或提取的专项维修资金存入专项维修资金专户。
第十三条 业主办理入住手续时，必须提供交存专项维修资金凭证；未提供凭证的，开发建设单位或者公有住房售房单位不得将房屋交付购房人。
开发建设单位或公有住房售房单位应当在办理房屋产权初始登记前，将尚未出售及自用房屋的首期专项维修资金一次性交存至专项维修资金专户；房屋出售后，开发建设单位或公有住房售房单位有权按原交存的专项维修资金金额向买受人收回。
以幢为单位，未在指定专户足额交存首期专项维修资金的，市、县房产管理部门不得办理该幢楼的产权初始登记。
第十四条 业主分户账面专项维修资金余额不足首次专项维修资金30%的，应当续交，续交后的业主分户账面余额不得低于首次交存的数额。
续交专项维修资金的方案由业主委员会拟订，提交业主大会决定后，由业主委员会具体实施。
第十五条 本办法实施前，开发建设单位或者物业服务企业已代收的专项维修资金，应当自本办法实施之日起30日内划转至住宅专项维修资金专户管理。
第三章 专项维修资金的管理
第十六条 业主大会成立前，商品住宅、非住宅交存的专项维修资金，已售公有住房交存的专项维修资金，由市、县房产行政管理部门代管。
市、县房产行政管理部门应当委托所在地的商业银行作为专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行设立专项维修资金专户。
专项维修资金自存入专项维修资金专户之日起，按照国家有关规定计息。
第十七条 业主大会成立后，应当按照下列规定办理专项维修资金账目移交手续：
（一）业主大会应当制定专项维修资金管理制度，经占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过后，由业主委员会到市、县房产行政管理部门办理专项维修资金划转手续。
（二）业主大会应当委托市、县房产行政管理部门确定的专户管理银行作为本物业管理区域内专项维修资金的专户管理银行，并在专户管理银行开立专项维修资金账户。
（三）业主大会对其建立专项维修资金管理制度、专项维修资金账户、账目管理单位等向市、县房产行政管理部门备案后，市、县房产行政管理部门于三十日内将该物业管理区域内业主交存的专项维修资金账面余额划转至业主大会开立的专项维修资金账户，并将有关账目等移交业主委员会。
市、县房产行政管理部门对业主大会开立的专项维修资金账户以及资金使用进行监督。
第十八条 开立专项维修资金专户，应当以物业管理区域为单位设账，按房屋门户号设分户账；未划分物业管理区域的，以幢为单位设账，按房屋门户号设分户账。
第十九条 因买卖、赠与等发生房屋所有权转让的，结余的专项维修资金随房屋所有权同时转让。
第二十条 房屋灭失的，按照以下规定返还专项维修资金：
（一）房屋分户账中结余的专项维修资金返还业主；
（二）售房单位交存的专项维修资金账面余额返还售房单位；售房单位不存在的，按照售房单位财务隶属关系，收缴同级国库。
第二十一条 专户管理银行应当建立专项维修资金查询制度，接受业主、公有住房售房单位对其分户账中专项维修资金使用、增值收益和账面余额的查询。
第二十二条 专项维修资金的管理和使用，应当依法接受审计部门的审计监督。
第二十三条 专项维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部门有关规定。
财政部门应当加强对专项维修资金收支财务管理和会计核算制度执行情况的监督。
第二十四条 专项维修资金专用票据的购领、使用、保存、核销管理，应当按照财政部以及省、市人民政府财政部门的有关规定执行，并接受财政部门的监督检查。
第四章 专项维修资金的使用
第二十五条 专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。
第二十六条 专项维修资金的使用，应当遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则。
第二十七条 住宅共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，按照下列规定分摊：
（一）商品住宅之间或者商品住宅与非住宅之间共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊。
（二）售后公有住房之间共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，由相关业主和公有住房售房单位按照所交存专项维修资金的比例分摊；其中，应由业主承担的，再由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊。
（三）售后公有住房与商品住宅或者非住宅之间共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造费用，先按照建筑面积比例分摊到各相关物业。其中，售后公有住房应分摊的费用，再由相关业主和公有住房售房单位按照所交存专项维修资金的比例分摊。
第二十八条 住宅共用部位、共用设施设备维修和更新、改造，涉及尚未售出的商品住宅、非住宅或者公有住房的，开发建设单位或者公有住房单位应当按照尚未售出商品住宅或者公有住房的建筑面积，分摊维修和更新、改造费用。
第二十九条 未建立专项维修资金或者专项维修资金续筹不足，发生应分摊维修费用的，由维修涉及范围内共有或者共用关系的业主按照各自拥有专有面积承担。
第三十条 专项维修资金划转业主大会管理前，需要使用专项维修资金的，按照以下程序办理：
（一）物业服务企业根据维修和更新、改造项目提出使用建议；没有物业服务企业的，由相关业主提出使用建议；
（二）专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议；
（三）物业服务企业或者相关业主组织实施使用方案；
（四）物业服务企业或者相关业主持有关材料，向市、县房产行政管理部门申请列支；其中，动用公有住房专项维修资金的，向负责管理公有住房专项维修资金的部门申请列支；
（五）市、县房产行政管理部门审核同意后，向专户管理银行发出划转专项维修资金的通知；
（六）专户管理银行将所需专项维修资金划转至维修单位。
第三十一条 专项维修资金划转业主大会管理后，需要使用专项维修资金的，按照以下程序办理：
（一）物业服务企业提出使用方案，使用方案应当包括拟维修和更新、改造的项目、费用预算、列支范围、发生危及房屋安全等紧急情况以及其他需临时使用专项维修资金情况的处置办法等；
（二）业主大会依法通过使用方案；
（三）物业服务企业组织实施使用方案；
（四）物业服务企业持有关材料向业主委员会提出列支专项维修资金；其中，动用公有住房专项维修资金的，向负责管理公有住房专项维修资金的部门申请列支；
（五）业主委员会将使用方案，报市、县房产行政管理部门备案；动用公有住房专项维修资金的，经负责管理公有住房专项维修资金的部门审核同意；市、县房产行政管理部门或者负责管理公有住房专项维修资金的部门发现不符合有关法律、法规、规章和使用方案的，应当责令改正；
（六）业主委员会、负责管理公有住房专项维修资金的部门向专户管理银行发出划转专项维修资金的通知；
（七）专户管理银行将所需专项维修资金划转至维修单位。
第三十二条 发生危及房屋安全等紧急情况，需要立即对住宅共用部位、共用设施设备进行维修和更新、改造的，按照以下规定列支专项维修资金：
（一）专项维修资金划转业主大会管理前，按照本办法第三十条第四项、第五项、第六项规定办理；
（二）专项维修资金划转业主大会管理后，按照本办法第三十一条第四项、第五项、第六项、第七项规定办理。
发生前款情况后，未按规定实施维修和更新、改造的，市、县房产行政管理部门可以组织代修，维修费用从相关业主专项维修资金分户账中列支；其中，动用公有住房专项维修资金的，向负责管理公有住房专项维修资金的部门申请列支。
第三十三条 下列费用不得从专项维修资金中列支：
（一）依法应当由建设单位或者施工单位承担的住宅共用部位、共用设施设备维修、更新和改造费用；
（二）依法应当由相关单位承担的供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等管线和设施设备的维修、养护费用；
（三）应当由当事人承担的因人为损坏住宅共用部位、共用设施设备所需的修复费用；
（四）根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用。
第三十四条 在保证住宅专项维修资金正常使用的前提下，可以按照国家有关规定将住宅专项维修资金用于购买国债。
利用住宅专项维修资金购买国债，应当在银行间债券市场或者商业银行柜台市场购买一级市场新发行的国债，并持有到期。
利用业主交存的住宅专项维修资金购买国债的，应当经业主大会同意；未成立业主大会的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上业主同意。
利用从公有住房售房款中提取的住宅专项维修资金购买国债的，应当根据售房单位的财政隶属关系，报经同级财政部门同意。
禁止利用住宅专项维修资金从事国债回购、委托理财业务或者将购买的国债用于质押、抵押等担保行为。
第三十五条 下列资金应当转入专项维修资金滚存使用：
（一）专项维修资金的存储利息；
（二）利用专项维修资金购买国债的增值收益；
（三）利用住宅共用部位、共用设施设备进行经营的，业主所得收益，但业主大会另有决定的除外；
（四）住宅共用设施设备报废后回收的残值。
第五章 法律责任
第三十六条 公有住房原售房单位未按规定交存专项维修资金的，由原售房单位承担房屋维修责任。
第三十七条 开发建设单位或者公有住房售房单位违反本办法第十三条第一款规定将房屋交付的，依据建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第三十六条及《陕西省物业管理条例》第一百一十五条之规定，由市、县房产行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由相关部门处以3万元以下的罚款，并由开发建设单位代业主履行交纳专项维修资金的义务。
第三十八条 违反本办法规定，挪用住宅专项维修资金的，按照建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第三十七条的规定进行处理。
第六章 附 则
第三十九条 本办法规定以外的多产权非住宅物业，可参照执行。
第四十条 市、县房产行政管理部门可以根据本办法制定相应的实施细则。
第四十一条 本办法自2011年4月1日起施行。2006年4月1日市政府发布的《宝鸡市城市住房专项维修资金管理暂行办法》（宝政发〔2006〕8号）同时废止。